| 【日期】= 1995.10.01 |
| 【期号】= 951 |
| 【标题】= 城市规划工作论谈 |
| 【版次】= 03 |
| 【版名】= |
| 【作者】= 王青 |
| 【专栏】= |
【正文】= 
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王青 (1995.10.01)
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城市规划工作论谈 王青 规划，既谋划、筹划之义，指较全面或长远的计划；城市，是以 人为主体，以空间和环境利用为基础，以聚集经济效益为特点的集约 人口、集约经济、集约科学文化的空间地域系统，用列宁的一句话说 ：城市是经济、政治和人民生活的中心，是现代历史前进的主要动力 。城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确 定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地、协调城市空间布 局和各项建设的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城 市的基本依据，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段。国内外 的实践经验证明，要把城市建设好、管理好，首先必须规划好，以城 市规划为依据指导建设和管理；要使城市得以合理发展，首先必须通 过科学地预测和规划，明确城市的发展方向和发展格局，在规划的引 导和控制下，逐步实现发展目标。在城市建设和发展进程中，城市规 划处于重要的龙头地位，规划搞好了，建设才能顺利进行，建设上去 了，城市经济发展和人民生活才有基地和保障，城市发展了，人民才 能拥有一个良好的经济环境、社会环境和投资环境。因此说城市规划 是一项前期性、关键性工作，各级政府、业务主管部门、各单位乃至 全体市民都应该关心、重视、支持这项工作。那么，如何搞好城市规 划工作，今天仍然还是值得学习、研究和探讨的一个重要课题。 笔者认为，城市规划工作应当包括两个方面的内容：一是城市规 划的制定，即规划设计；二是城市规划的实施，即规划管理，这两项 工作也是《城市规划法》的核心内容。只有把这两方面的工作有机地 结合起来，并且做深做透，才能称得上是一个完整的“城市规划”。 一、搞好规划设计是城市规划工作的首要任务，是城市建设和管 理的蓝图和依据。 规划是龙头，要想建设好，管理好一个城市，必须得先有一套科 学、完整、合理的规划，并在规划的指导下依据建设和发展的需要去 逐项完成每个单体工程的建筑设计和配套的结构、设备施工图设计， 然后才能有效地组织建设。编制城市规划一般分总体规划和详细规划 两个阶段进行。 首先，要从总体规划入手，尽快编制、完善、调整城市总体规划 。编制城市总体规划事关整个城市建设和发展的大局，是一件大事， 古今中外，历史名城，无一不是按照一个好的总体规划建设的。有了 总体规划，可以明确城市的性质、发展目标和发展规模，确定城市主 要建设标准和定额指标，安排城市建设用地布局、功能分区和各项建 设总体部署，完善城市综合交通体系和河湖、绿地系统，配套各项专 业规划，制定近期建设规划。如果一个城市没有总体规划或规划不合 理、不完善，旧城就难以改造，新城就不会有一个合理布局，城市功 能就得不到提高，城市建设和经济发展则难以协调发展，可以说，制 定城市总体规划，是实现经济发展战略目标的需要，是实施对外开放 政策的需要，是发挥城市中心作用和辐射功能的需要，更是人民物质 文化生活不断提高的需要，所以必须认真做好城市总体规划这篇大文 章。尤其是在培育和发展市场经济的新形势下，前一轮总体规划难以 适应经济建设和社会发展的需要，必须按照市场经济的客观要求和国 民经济发展的新目标尽快加以调整、补充和完善，这里所说的并不是 意味着规划失去了威权性和严肃性，是随着市场的变化而动荡不定， 任何事物在其成长过程中都有一个发展变化的过程，实施城市总体规 划是一个漫长的历史阶段，在城市发展进程中总会不断产生新情况， 出现新问题，提出新要求，作为指导城市建设与发展的城市总体规划 ，也不可能是静止的，一成不变的，也孕育着发展变化这一自然规律 ，修改和调整总体规划是规划工作的一个重要阶段，只有这样，才能 使城市总体规划更好地适应城市经济和社会发展的要求，所以一个城 市要健康顺利发展，必须重视城市总体规划的编制和调整，力求有一 套布局合理、功能齐全、结构完整、科学实用的宏伟蓝图来指导城市 建设，促进经济发展，推动社会进步。 其次，要搞好详细规划的编制工作，提高详细规划覆盖率。城市 详细规划（控制性详细规划和修建性详细规划两种）是在城市总体规 划或者分区规划基础上，对城市近期建设区域内各项建设做出的具体 规划，是城市总体规划的继续和深入，它的有机结合体现了总体规划 的综合要求，对总体规划有着完善、补充作用，是编制城市规划的一 个重要阶段。编制详细规划可以明确规划地段各项建设的具体用地范 围，确定建筑密度、高度等控制指标，确立总平面布置、工程管线综 合规划和竖向规划，因此详细规划具有较强的可操作性和实用性，有 了详细规划，就有了城市建设的具体标准和尺度，政府对城市建设便 有了约束力，管理部门对城市管理便有了说服力，建设单位对自身建 设便有了自制力，无论是政府还是企业，不管是单位还是个人，都可 以以此来规范自己的建设行为。目前，一是要在市场经济的指导下， 对已完成的详细规划进行认真的复查，凡是不符合总体规划、不适应 城市发展的方面要尽快加以修改、补充和完善，并要注意搞好相互间 的衔接，以保持规划的协调统一；二是对未编制详细规划的建设区域 和地段要抓紧完成，特别是能直接体现城市容貌、发展速度较快的市 区主要干道和标志性地段，要坚持高标准、严要求、快速度的原则去 认真对待，从而使城市详细规划由点到线、由条到块、由外向内，全 面铺开，努力提高详细规划的覆盖率和普及率，更好地指导城市建设 和管理。 第三，提高设计质量。城市规划是通过设计和建设各类工程变成 现实的，设计质量的好坏直接影响城市的容貌和城市功能的发挥，城 市建设方面出现的问题，有规划问题，也有设计问题，当然也有施工 等其它方面的一些问题，但常常因为设计不好而体现不出规划的要求 ，甚至破坏了城市建设的整体效果，所以无论是规划设计、建筑设计 ，还是市政等工程设计，都要严格要求，坚持高标准、高质量，严把 质量关，坚决按规划设计条件去组织设计。在设计市场上，存在的问 题往往是，有些建设单位对总体规划不闻不问，想到啥就建啥，在委 托设计上，只求低费用，不求高标准，只求快速度，不求高质量，只 顾本单位局部利益，不看城市整体利益；有些设计部门只求有活干， 不讲有能力，只求满足建设单位要求，不看规划部门意见，导致了规 划、设计施工、建设等部门无法相互配合协调工作，并且人为地造成 了时间上、精力上、经济上的极大浪费，所以在设计工作上一定要舍 得花钱，要多下功夫，特别是要多征求规划部门意见，领取规划设计 通知书后再组织设计，只有这样，才能保证设计项目既省时又省力， 既美观又实用。 二、抓好规划管理是城市规划工作的一项主要内容。 有了规划，如何实施，这是城市规划工作中的一个关键问题，否 则“规划规划，墙上挂挂”，而不去采取有效措施保证规划的实施， 那么我们的规划工作就等于零，城市规划就失去了全部意义。城市规 划工作不单是力求一套科学、合理、完整的蓝图，其最终目的还是要 通过各种手段、利用各种方法把纸面上的东西通过实物逐项合理地反 映到人们赖以生存和生活的环境中去，这才称得上是一个完整的城市 规划，所以，要保证城市规划不失本义，使其圆满地顺利实施，就必 须进一步研究实现规划的有效途径和合理措施，这便是城市规划工作 的第二项任务，即如何通过严格的规划管理，保证规划的按期实施。 1、政府重视是关键，加强领导是保证。搞好规划工作，是城市 政府的重要职能，也是政府工作的一项首要任务，规划的权威性和严 肃性除其本身的属性外，主要是靠政府及其各职能部门的工作来树立 。城市规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、 社会的广泛领域，具有很强的综合性，规划工作是城市中各种矛盾的 焦点，也是城市工作的难点和热点，是一项十分困难的工作，城市政 府要关心和重视城市规划，并要加强对规划工作的领导，在统一思想 、统一认识的基础上，积极组织和协调好各部门的工作，下大决心、 花大精力解决好规划工作中遇到的各种难题，否则规划工作将陷入各 种矛盾之中徘徊不前，中央领导反复强调，把城市规划好、建设好、 管理好是城市政府的主要职责，李瑞环同志在抓天津市工作时也曾深 有感触地说：“规划是一个城市的市长必须重视的首要问题，规划搞 不好，其他工作再努力最终也难以搞好”，这足以说明规划在政府工 作中的地位和在城市发展中的作用，所以政府重视规划并加强对规划 工作领导是保证规划实施的关键因素和保证措施。 2、理顺关系是前提，畅通体制是保障。市政府管规划这是毫无 置疑不可动摇的，但政府的管理水平是通过发挥各级、各部门的主观 能动性开展实际工作体现出来的，这里值得提出和思考的一个问题是 ，如何进一步畅通体制、理顺关系，调动每一级政府乃致各部门、各 单位参入城市建设和管理的积极性。实践证明，规划管理中的许多问 题，单靠哪一级规划管理部门去努力，表现出来的是，力量很不够， 力度跟不上，效果不明显，这就需要在规划权高度集中的前提下，一 是畅通体制，把某些具体性的管理工作委托给基层，并明确其责、权 、利，让其放手大胆地去工作；二是理顺关系，把政府和企业、管理 与服务融为一体，进而使整个规划管理工作由上到下、由点到面，由 区域到全局，由市、区到镇、街，点面结合、条块结合，形成一个严 密的管理网络和完整的管理体系。许多城市的经验表明，城市管理单 靠条条，是无法管全、管细的，线条画得再多，也有空白，天津市早 在86年前就畅通了管理体制，理顺了工作关系，把更多的管理城市、 组织生活的权力放给区里，把大城市变成小城市，管起来比较容易。 比如天津市把环境卫生管理工作放到区里，环卫局只管政策规定、监 督检查，钱比原来省多了，卫生比以前好多了，就是规划也是由市和 区共同管理，各区成立了规划处，作为市规划局的派出机构，同时又 接受区里领导，因为区的规划部门对那块地方的情况最熟悉。每一个 城市都设有区一级政府和区一级办事机构，他们每天都生产、生活在 这个城市当中，对城市某一区域的基本状况了解最多、体会最深、接 触最细、情况最熟，他们参与城市管理更能得心应手，更具有战斗力 ，所以在规划管理乃至整个城市管理工作上，要充分发挥区街的作用 ，并通过他们把规划管理的每项具体工作贯彻落实到实处，在市政府 的统一领导下，调动一切积极因素，群策群力地开展好工作。 3、建章立制是措施，严格执法是手段。城市的建设和发展是一 项庞大的系统工程，而城市规划则是驾驭整个城市建设和发展的基本 依据和基本手段，改革开放十几年来，城市在国民经济、社会发展中 的地位和作用日益加强，城市的结构和功能日趋多样化，城市各项行 政管理和经济管理关系日趋复杂，城市土地开发和各项建设活动日趋 频繁，过去主要依靠行政手段进行管理，没有城市规划或不按规划进 行建设的状况，日益不适应形势发展的需要，因此必须进一步强化城 市规划的综合、协调职能，城市的土地利用和各项建设活动都必须纳 入统一的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，才能保 证城市的合理发展和协调运转，1989年12月26日，七届全国人大常委 会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市规划法》，并从1990年 4月1日开始施行，这部《城市规划法》是我国在城市规划、城市建设 和城市管理方面的第一部法律。制定《城市规划法》的根本目的在于 依靠法律的权威、运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城 市规划，实现城市经济和社会发展目标，建设高度文明、具有中国特 色的社会主义现代化城市，从而推动整个经济和社会的协调发展，所 以《城市规划法》是制定和实施城市规划的根本依据，是开展规划工 作的法律保障。当然，城市规划工作涉及到各个行业、许多专业，与 人民的生产和生活息息相关，在实施规划过程中难免要遇到许多具体 而又复杂的问题，要解决这些问题，各地市必须依据法律、法规和城 市总体规划制定一系列相应配套的地方性法规和规范性文件，来具体 指导规划的实施，而且每个城市都有自己的实际和特点，经审批的城 市规划中所规定的有些内容以及对一些建设项目、市政工程、环境、 卫生等管理的要求，都应该进一步以法规、条例、规章、制度等形式 加以明确，从而为城市规划工作提供具体化、操作性强的管理依据和 措施。在规划管理工作中，要严格执法，做到有法必依、违法必纠， 运用法律手段、行政手段、经济手段，强化管理，要造就一支懂业务 、善管理、秉公执法的管理队伍，充分发挥城管卫士的作用，监督检 查好规划的实施，查处纠正违章违法建设，维护良好的建设秩序和城 市容貌。 4、提高认识是基础，依靠群众是力量。制定规划难，实施规划 更难，要把理想的蓝图变为生活的现实，不仅要在客观上战胜许多困 难，创造必要的条件，而且要在认识上有一个质的飞跃，做出加倍努 力，尤其对一个新兴城市而言，原来的基础差、底子薄、难题多，城 市居民的城市观念、规划意识比较淡薄，要克服一些旧习惯、旧传统 较为困难，而规划建设的成果又不是一挥而就、瞬息可见的事情，所 以必须从加强宣传教育入手，努力提高城市的群体意识。制定和实施 规划是功在当代造福子孙的大事业，要宣传教育群众坚定实施规划的 信心和决心，树立服从规划的全局观念，从整体利益和长远利益出发 ，不能只看局部、只顾眼前、因小失大，一是规划设计一经出台，应 及时公布实施，让更多的人了解规划、认识规划、支持规划，使广大 群众能够自觉接受并监督规划的实施；二是要大力宣传《城市规划法 》及配套的法规和政策，让群众真正明白城市规划的意义和规划管理 的程序，使大家想有目标、动有方向、做有标准，自觉服从规划管理 ；三是通过典型引路的方式，增强规划管理的效果，以正面典型去宣 传引导群众，用反面事例来启发教育群众，重点抓住两头，带动和促 进面上的工作，宣传教育是一项基础性、长期性的工作，提高规划管 理意识也决不是一朝一夕、立杆见影的事情，关键是要在宣传教育工 作上讲究方法、采取形式、注重效果、加快频率，缩短量变到质变的 周期，使广大人民群众在认识上产生质的飞跃，尽快形成一个遵守规 划的大环境，养成一个服从管理的大气候。人民是城市的主人，也是 搞好城市建设的力量源泉，在城市规划建设管理工作上，必须坚持“ 人民城市人民建、为民之举靠人民”的方针，放手发动群众，依靠人 民的力量，有钱出钱，有力出力，没钱没力的出出主意，充分调动起 全体市民参与城市建设、城市管理的积极性；本着“人民城市人民管 ，管好城市为人民”的原则，发挥部门配合的优势和威力，齐抓共管 、协同作战，按照城市发展的总方针、大方向、大原则，多为群众办 好事、办实事，采取有效的措施解决好群众反映的热点、焦点和难点 问题，只有这样，才能树立起政府工作威信，才能赢得人民的理解、 支持和帮助，才能形成全民齐参战、同抓共管的整体合力。 5、抓住机遇求发展，真抓实干是根本。不论是建设行政主管部 门，还是规划行政主管部门，都是代表政府行使职能，要在市政府的 统一领导下，本着“事业心加认真”的态度，认真履行好政府赋予的 各种职责，一是要多学知识、多掌握本领，因为城市规划涉及到工业 、农业、交通、运输、生活居住、市政建设、公用设施、文教卫生、 商业服务业、园林绿化等各个行业和各项专业，是一门综合性的技术 工作，作为城市规划工作者既要了解气象、水文、地质，又要懂得建 筑艺术，而且还要学会掌握大量的技术经济指标，等等，应具有广泛 的知识，树立全面的观点，只有这样才能得心应手地开展好工作。二 是要深入实际，搞好调查研究，工作中要勇于找症结、抓重点、定措 施、找突破口，积极为领导决策提供信息、当好参谋。三是要善于抓 机遇、借东风，不惜时机地组织开展好工作，如“创卫生城”、“迎 三上”，各级领导都很重视，人民又很支持，这就是创造佳绩的大好 时机，作为主管部门一定要抓住机遇、竭尽全力地投入到工作当中去 。四是要实实在在地干、认认真真地管，做到管理与服务相结合，在 规划管理工作中要严格把好五个关口：（1）方案审查关，规划行政 主管部门掌握大量的规划资料和建设资料，有权、有能力，而且必须 把好这个关口，对不按规划部门提供的设计条件私自出台的规划设计 方案坚决摒弃，对方案不合理、不全面的地方，决不姑息迁就，坚决 予以纠正和完善，在方案审查过程中，要做到图纸和现场相结合，专 家和群众相结合，规划和各职能部门相结合，单位与总体相结合，要 充分考虑影响规划建设的各种因素和各项指标，决不能因繁就简、以 偏概全，确保规划设计的质量，维护城市规划的整体效果和城市建设 的风貌特色；（2）严把建设项目审批关，牢牢抓住城市总体规划和 《城市规划法》两个有力武器，以规划为依据，以法律为准绳，强化 规划管理，坚决按法定的程序，实施“一书两证”（选址意见书、建 设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度，保证各项建设既经 济又美观、既实用又安全、既合理又合法；（3）严格把好建设项目 的选点、放验线关，通过对建设项目的选址和布点，能够把计划管理 和规划管理有机结合起来，可以把规划、交通、环保、土地、消防、 人防、文物保护等各有关部门工作统一协调起来，可以把单一的建设 项目同周围环境和总体规划结合起来，从而使建设工程设计任务书编 制得科学、合理，符合城市规划要求；实行建设工程放、验线制度， 是为了确保建设单位能够按照建设许可证的规定组织施工，保证建设 工程的座标、标高准确无误，以便规范建设行为，杜绝违法现象，是 规划管理的一种监督措施和控制手段，选点、放验线既是一项服务性 工作，又是规划管理的一项重要职责，是管理与服务的结合点，必须 认真抓好；（4）把好监督检查关，对批复后的建设项目要组织人员 定期进行检查，防止有的建设单位私自变更设计，不按规划要求组织 施工，并尽可能地参加各项工程的竣工验收，监督检查建设工程的平 面布局、空间布局、建筑造型、工程标准与质量、室外设施是否符合 规划设计要求；（5）严把档案收缴关，竣工资料是城市规划行政主 管部门进行具体规划管理过程中需要查阅的重要历史资料，是一个城 市建设成果的总结和缩影，所以一方面要采取行之有效的措施保证收 缴档案的完整、准确，另一方面要采取现代化的设备对城建档案予以 储存和管理，并要定期归纳和总结，以便全面掌握规划实施的进度和 现状，为下步管理提供信息和依据。 6、规划设计是龙头，综合开发是桥梁。城市是一个综合的有机 体，具有多功能、多层次、高度综合的性质，只有抓住规划设计这个 龙头，城市建设和管理才有依据，拆迁、施工、质监、市政、房管等 各职能部门的作用才能得到正常发挥，工业、农业、交通、能源、商 业服务等各个行业才能协调发展，所以在城市建设中一定要抓住规划 设计这个龙头，按批准的规划设计方案去实施。城建综合开发作为一 种先进的社会化大生产方式，已被国内外许多城市所采用，它打破了 原来“封建割据”式的城市格局，对迅速改变城市面貌，较快完善城 市功能有着巨大的效果，是加快规划实施的有效途径和重要桥梁，一 是具有纽带作用，综合开发能够把城市规划和经济与社会发展计划紧 密联系起来，把类别不同的计划项目分别纳入各类开发区集中统一建 设；二是能够提高规划实施的总体效果，推行综合开发就有条件变零 星分散建设为成片成线建设，综合规划全面实施，便于协调和管理， 城市建设的总体水平会有明显提高；三是能够推进规划实施的进程， 可以减少规划设计的次数、缩短建设周期、降低工程造价，并做到统 一规划、合理布局、节约用地；四是能够广泛地聚集资金，是解决规 划设计经费不足和基础设施建设资金短缺的有利途径。实行综合开发 ，可以把城市作为一个有机的综合体，同步配套进行建设，从而保证 了房屋建设、基础设施和公用设施建设、公共建筑建设得到协调发展 ，是搞好城市规划工作的一种桥梁和纽带。 城市规划工作是一个大课题，它涉及的学科多、内容广、范围大 ，是一门综合艺术，这项工作的好坏，关系到整个城市的面貌，影响 整个城市经济和社会的发展，所以城市规划工作既要抓好规划的制定 ，又要组织规划的实施，只有把二者有机结合，才能变理想为现实。 本文由于时间、篇幅、水平的限制，没有过多地去探求规划工作中的 某些技巧，只是谈了一点粗浅的体会和看法，旨一在于引导更多的仁 人志士来探索规划工作的新思路、新方法；旨二在于使更多的人都来 关心、支持城市规划工作。 结束语： 近几年来，由于政府的重视、部门的努力和群众的支持，城市规 划工作有了新的起色，城市建设得到了飞速发展，愿全体市民以更高 的热情、更强的信心、更大的勇气、更足的干劲投身到城市规划建设 管理工作中来，把我们的城市尽快发展成为一个经济发达、科技进步 、社会安定、文明整洁的现代化城市。 （附图片） 摄影：徐兆鹏 图为中心城一角 图为中心城一角   |